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Las relaciones entre empresa y Estado pasan del amor al odio, y viceversa. El profesor Alfredo Pastor analiza los orígenes de la función pública: corregir los resultados del mecanismo del mercado y preservar la equidad. A pesar de que los economistas se inclinan hacia una paulatina reducción del papel del Estado en la economía, en las últimas décadas el peso de lo público no ha hecho más que crecer. El autor concluye en que si bien la empresa y el Estado se miran con recelo en la actividad cotidiana, en los proyectos de mayor alcance su colaboración es indispensable.Las relaciones entre el estado y la empresa en una economía de mercado son un asunto bastante socorrido, que se pone de moda de vez en cuando en periódicos, conferencias y revistas, para ceder el sitio a otras materias poco después. Más allá de la actualidad, sin embargo, los estudiosos de muchas disciplinas ­economistas, sociólogos, juristas y hasta filósofos­ van añadiendo sus trabajos a una biblioteca imaginaria que, de existir en un solo lugar, consagraría a la insignificancia a la Biblioteca de Alejandría. En efecto, si consideramos el asunto de las relaciones Estado-empresa como una forma particular de la colaboración entre el Estado y el ciudadano ­puesto que las empresas no son sino formas particulares de asociarse los ciudadanos con un fin determinado, llegaremos a la conclusión de que, directa o indirectamente, las mejores cabezas de la historia ­y algunas de las peores, a juzgar por los resultados­ han dedicado una parte no despreciable de sus esfuerzos a pensar en él. Detrás de la literatura, y a cierta distancia de ella, se esconden los hechos. Incluso en economías como la nuestra, en que se confía al sector privado el grueso de la creación de riqueza, la mitad de los recursos generados cada año pasa por las manos del sector público. Mientras admitimos que el libre mercado es la mejor forma de organizar la asignación de los recursos, lo cierto es que casi no hay actividad económica que no quede sujeta a la intervención pública bajo alguna forma de regulación. En definitiva, pues, no es posible dar cuenta del funcionamiento de una economía como la nuestra sin atender al papel del Estado. El empresario, en particular, no puede olvidar la existencia del Estado, ni en el ejercicio de su actividad diaria, ni siquiera en el diseño de su estrategia: las formas de actuación del Estado cambian con el tiempo, pero todo parece indicar que el Estado mismo no desaparece. Al contrario: en las últimas décadas, su peso no ha hecho más que crecer; y es lógico que uno se pregunte si ese crecimiento tiene límites, y, si los tiene, dónde están. Para ello hay que preguntarse cuál es la razón de ser de las diversas actividades del Estado. En la práctica, y aun limitándonos a las economías de mercado, observamos que las relaciones entre el sector público y el empresario privado abarcan una amplia gama de sentimientos que van de la cordialidad ­y aun complicidad­ al enfrentamiento, pasando por la indiferencia. Que esas relaciones sean de uno u otro carácter depende de muchos factores: de la actividad de que se trate (que puede merecer más o menos atención por parte de los poderes públicos);del signo del partido que gobierne ­aunque, en general, esas diferencias van reduciéndose­ e incluso del carácter del empresario o del funcionario que le haya tocado en suerte. Se habla a menudo de la conveniencia de que Estado y empresa trabajen juntos, pero ya se ve que esto no siempre será posible. En algunos casos, la misión del sector público es precisamente la de limitar la actividad de la empresa en nombre del interés general. Puede uno pensar, sin embargo, que a veces se abusa de ese concepto de interés general para legitimar actuaciones de la Administración que van dirigidas a la protección de algún interés particular. Vale la pena, pues, preguntarse cuándo y en qué medida es indispensable corregir la actuación de la empresa . Por último, el Estado no es una máquina ciega, sino una organización con vocación de permanencia. Sus integrantes tienen sus propios objetivos e intereses, que tratan de hacer compatibles con su función (la recta aplicación de la ley). Por ello, interpretar la actuación de la Administración como resultado de una ignorancia bien intencionada es, en ocasiones, una muestra de ingenuidad. A veces, si algo no se hace, no es porque la Administración no sepa cómo hacerlo, sino porque no le interesa. En esto no es distinto el Estado de otras organizaciones humanas. Naturalmente, los optimistas estiman que la conducta de la Administración está motivada por el propio interés sólo en ocasiones excepcionales. Por el contrario, los pesimistas creen que la conducta interesada es la regla. Sea como fuere, el empresario, y el ciudadano, harán bien en tener presente esa posibilidad en sus tratos con la Administración. El panorama dibujado hasta aquí es demasiado amplio para pretender abarcarlo en este artículo aunque quizás esta presentación ayude al lector a huir, por su propio interés, de las simplificaciones fáciles al pensar en las relaciones Estado-empresa. Para mantenernos dentro de los límites de lo legible, pasaremos ahora revista a algunas de las principales actividades del Estado, indicando cómo podemos esperar que evolucionen; y terminaremos tratando de un área donde la colaboración entre el sector público y el sector privado es tan indispensable como urgente.

La mesa del Consejo.

En el Banco de España se conserva una mesa de Consejo de Ministros de la época de la Restauración que resume la concepción liberal del Estado: tiene el tamaño de una mesa de comedor, y en su circunferencia se alojan cinco cajones, cada uno de los cuales corresponde a un Ministerio: Estado (hoy llama-do Asuntos Exteriores), Guerra (hoy Defensa), Gracia y Justicia (hoy sólo Justicia), Interior y Hacienda. Eso es todo: cuatro Ministerios que proveen aquellos bienes y servicios que el mercado no suministraría, y un quinto que se encarga de procurar a los demás los recursos necesarios para cumplir sus funciones. Este es el núcleo de la misión del Estado: la provisión de bienes públicos, algo que nadie discute. Los cinco departamentos de la mesa aún sobre viven, pero la mesa ha ido creciendo, hasta el punto de que un ministro sentado en un extremo apenas llega a ver al que ocupa el sillón del opuesto. ¿Era esto necesario? Para contestar la pregunta hay que hacer re f e rencia a las dos grandes funciones que la sociedad parece haber encomendado al Estado: corregir los resultados del mecanismo del mercado cuando no nos gustan y preservar la equidad. En la primera categoría ­la corrección de los “fallos del mercado”­ se incluyen actuaciones muy diversas del sector público. En ocasiones, el Estado cree saber mejor que sus ciudadanos lo que a éstos conviene: por ello les obliga, por ejemplo, a cotizar a la Seguridad Social durante toda su vida laboral, para evitar que el individuo haya de correr con las consecuencias de su falta de previsión; o establece que los niños deben asistir a la escuela hasta una cierta edad, aunque a éstos quizá no les guste, o aunque sus padre s pudieran preferir ponerlos a trabajar: éste es el Estado paternalista. Otras veces, el Estado toma a su cargo inversiones que el capital privado no acometería, porque no son rentables para él, pero pueden serlo para la sociedad en su conjunto. Es el caso de muchas inversiones en infraestructuras, concebidas por el Ministerio de Fomento, que fue de los primeros en sumarse a los cinco departamentos primitivos. En ocasiones, el Estado desarrolla una actividad para evitar que un empresario privado se aproveche de una posición de monopolio. Por último, el Estado toma a su cargo la protección del consumidor, que puede ser engañado por un proveedor mejor informado que él. Este es el origen de toda la regulación sobre las profesiones. Si observamos la evolución reciente de estas actuaciones del Estado en un país como el nuestro, dos aspectos saltan a la vista: si bien la intervención del Estado no ha disminuido (sino al contrario), las formas de intervención han ido evolucionando con los años.

Los fallos del Gobierno.

Incluso los más partidarios de la intervención del Estado para la corrección de las deficiencias del mercado han terminado por reconocer que la intervención pública no siempre basta para eliminar el fallo del mercado, y que, a menudo, el remedio es peor que la enfermedad. La proliferación de regulaciones que paralizan la iniciativa o dan pie a comportamientos monopolísticos, la multiplicación de empresas públicas ineficientes, la creación de subsidios y ayudas que entorpecen la asignación de recursos… han hecho que, en las últimas dos décadas, la intervención directa del Estado haya dejado de ser concebida como una buena solución a cualquier fallo del mercado. Hoy, la carga de la prueba recae sobre quien propone una actuación pública. Además, las formas de intervención también han ido cambiando. El Estado tiende a reducir su intervención directa, como productor o consumidor, para aprovechar, en lo posible, los incentivos del mercado en la consecución de sus fines. Tres ejemplos ilustran este cambio:

a]

Aunque la sociedad puede considerar necesario que el Estado garantice el acceso de todos los ciudadanos a un bien o servicio determinado, esto no implica necesariamente que el sector público deba ser el productor de este servicio. El Estado puede limitarse a financiar y regular la calidad del bien, confiando a la iniciativa privada la produción. No todos los países hacen lo mismo: en Estados Unidos, por ejemplo, el Estado interviene en la financiación, pero no en la producción de servicios médicos y hospitalarios. Sin embargo, en muchos países europeos el Estado es el principal productor del sector sanitario. Por el contrario, en Estados Unidos es el sector público el principal proveedor de educación primaria y secundaria, mientras que en otros países, como el nuestro, el Estado financia, pero sólo produce una parte, confiando el resto aproximadamente la mitad­ a entidades privadas sujetas a regulación (las escuelas concertadas). En Europa, las prisiones son administradas por el sector público. En Estados Unidos empiezan a abundar los ejemplos de prisiones gestionadas por la iniciativa privada. No puede hablarse de un movimiento uniforme de la provisión hacia la financiación, pero ello se debe sobre todo a que las diferencias entre sectores y países no son sólo económicas. En Estados Unidos, por ejemplo, como en Francia, la educación pública tiene una larga tradición, ligada en ambos casos al origen del Estado, democrático en un caso, republicano y laico en el otro, y las consideraciones económicas ocupan un segundo lugar. Sin embago, no parece aventurado pensar que las dudas entre provisión ­donde el Estado ocupa un lugar que podría ocupar la empresa privada­ y financiación ­donde las posibilidades de colaboración entre Estado y empresa son más visibles­ tenderán a resolverse a favor de ésta.

b]

En Europa, la empresa pública ha sido un instrumento habitual de intervención del Estado. Hace no más de veinte años, la empresa pública era mayoritaria en países tan diversos como el Reino Unido, Italia, Francia y España; hoy tiene un peso residual, y no cabe duda de que está llamada a reducirse aún más. Nadie pensaría hoy en editar una revista especializada en la gestión de la empresa pública (como la que existía aún hace quince años, en Yugoslavia, y que promovía congresos anuales de gestores de empresas públicas). Hace dos décadas, la empresa pública se consideraba como una alternativa seria a la empresa privada: hoy, no sería fácil encontrar a alguien que mantuviera esa tesis. ¿Triunfo de la racionalidad económica? No del todo: ni los motivos de la nacionalización fueron siempre económicos, ni lo han sido las razones de la privatización. Los orígenes de la empresa pública en Europa han sido diversos. Mussolini creó el IRI para evitar el hundimiento de la industria y la banca italianas como resultado de la crisis de 1929. Franco creó el INI en 1941 para atender a las necesidades de la reconstrucción después de la guerra civil; el laborista Attlee y el conservador De Gaulle nacionalizaron las industrias británica y francesa como reacción frente a una clase capitalista que se había revelado incapaz de cumplir con su misión de proporcionar empleo y prosperidad a los trabajadores. Así, las consideraciones políticas tuvieron un papel más importante en la creación de la empresa pública que las consideraciones de eficiencia. Podría uno cre e r, sin embargo, que la racionalidad económica terminó por imponerse dando un impulso decisivo al movimiento privatizador iniciado por Marg a ret Thatcher a principios de los ochenta… Pero esta apreciación tampoco sería exacta. Hay motivos para pensar que la privatización en el Reino Unido fue guiada por consideraciones políticas, por una parte ­la voluntad de reducir el poder sindical­, y presupuestarias, por otra. En el caso español, la privatización se ha visto impulsada tanto por la imposibilidad de seguir manteniendo empresas en pérdidas como por el deseo de sustraer la empresa al control político. Sin embargo, aunque los motivos puedan no haber sido ante todo económicos, lo cierto es que el papel del Estado en la actividad productiva ha sufrido un cambio dramático, seguramente irreversible y, casi con toda seguridad, beneficioso para el funcionamiento de la economía. En España, Francia o Italia, donde la empresa pública había sido un competidor de la empresa privada ­a menudo en condiciones de privilegio, aunque también sujeta a mayores restricciones­, este antagonismo ha ido cambiando de forma: el Estado no compite con el empresario privado, pero lo regula. Muchas de las empresas privadas eran monopolios, y el Estado ha debido regular su actividad para evitar abusos de posición de dominio en los mercados correspondientes. No cabe duda de que esa regulación está llamada a permanecer: se hará más inteligente, más flexible, quizá menos onerosa, pero no desaparecerá. Estado y empresa se reparten las funciones; se crean ámbitos en que la empresa privada puede operar… pero siempre sujeta a reglas. El Estado no es el enemigo natural, pero tampoco es un socio: es un vigilante.

c]

La forma de intervención del Estado ha cambiado en una tercera dimensión: la experiencia pone de manifiesto que la actuación convencional de la Administración ­el “ordeno y mando”, o el command-and – control engendra a menudo organizaciones ineficaces y procedimientos absurdos. En el terreno de la sanidad, por ejemplo, una atención excesiva al control presupuestario puede ocasionar enormes disfunciones: listas de espera, recursos redundantes o mal utilizados, baja calidad de los servicios, e incluso injusticias y corrupción. De ahí que se haya tratado de crear condiciones que hagan coincidir el interés individual con los objetivos generales de la intervención pública: descentralización de algunas decisiones, esquemas de incentivos para los profesionales y, en general, una mejor atribución de responsabilidades. No parece que hayan surgido, por ahora, normas generales de comportamiento, y las reformas tienen un cierto carácter de experimento: pero en esta dirección se darán, posiblemente, los cambios más profundos en la forma de actuar de la Administración.

La equidad.

Si consideráramos sólo la actividad del Estado que se ejerce a través del Presupuesto, resultaría que todo lo anterior consume menos de la mitad de los recursos que cada año pasan por las manos del Estado: el resto se dedica, bajo el nombre de “gasto social”, a la redistribución de la renta. La actividad redistributiva es, además, la que más crece en el Presupuesto de todos los países avanzados. Tenemos motivos para preocuparnos: porque, ¿cómo vamos a poner límites a ese crecimiento? ¿Cómo juzgar si ya hemos redistribuido bastante? La pregunta no se plantea mientras se trata de dotar a los más débiles de unos recursos mínimos o de garantizar el acceso de todos a un cierto nivel de educación; pero, hecho esto ­es decir, en un país como el nuestro­, empieza a cobrar cierta urgencia, y parecemos estar lejos de poder darle una respuesta satisfactoria: por su naturaleza, la redistribución de la renta es un motivo de conflicto, y nuestra sociedad no parece disponer de un concepto de justicia capaz de suscitar una adhesión general. Podemos, pues, prever que la discusión en torno a la actividad redistributiva del Estado será larga y difícil. Por suerte o por desgracia, no es mucho lo que la economía puede aportar en este terreno.

El Estado como socio.

Nada de lo anterior permite ser muy optimista por lo que se refiere a la colaboración Estado-empresa: si el Estado se retira de una actividad, es para regularla; y en su afán redistribuidor compite con la empresa por el uso de recursos escasos. ¿Hay que resignarse a esa perspectiva de confrontación? No. Si bien es natural que Estado y empresa se miren con recelo en su actividad cotidiana, no es menos cierto que, en proyectos de mayor alcance, su colaboración es indispensable. Nuestra historia reciente ofrece algún ejemplo de ello: basta pensar en la historia de nuestra red de autopistas, que no se hubieran construido nunca con cargo al Presupuesto. El futuro ofrece otra oportunidad, que no deberíamos perder: la colaboración entre la empresa y el Estado en el terreno de la educación, entendida en su sentido más amplio. Si hay una variable de la que dependerá nuestra riqueza futura, será la calidad de nuestro capital humano, cuyo proceso de producción por seguir con la analogía económica­ debe experimentar cambios profundos en todas sus facetas. Ello requerirá una mejor definición de las funciones de cada cual; requerirá, por parte del empresario, una cierta generosidad de miras, ya que tardará en recuperar el retorno de sus inversiones en educación, y, seguramente, sólo lo recuperará directamente en parte; requerirá, por parte del Estado, un cierto arrojo, ya que se verá abocado a decisiones que resultarán impopulares como la discriminación entre centros de enseñanza o la subida de las matrículas. Exigirá, por último, a los directamente afectados ­autoridades educativas, profesores y alumnos­, ciertos cambios de actitud que no serán fáciles. Pero la colaboración con el Estado en este terreno compensará al empresario de los conflictos que, en su gestión diaria, seguirá teniendo con la Administración.